林泽泳

“法治是最好的营商环境”，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上深刻阐述了这一重要论断。司法不仅是国家为权益受到侵害的人提供的一种最为理性、平和的权利救济方式，是维护社会公平正义的最后一道防线，同时也为经济社会繁荣发展提供有力司法服务和保障，在稳定预期、提振信心、激发活力、促进发展方面具有不可替代的独特作用。世界银行发布的《2020 年全球营商环境报告》显示，我国营商环境世界排名再创新高，位居全球第31位。排名大幅度上升的背后，反映出我国营商环境国际化、法治化建设取得显著成效。但是，应当看到，涉法程度较高的“保护少数投资者”“执行合同”和“办理破产”三项指标与世界排名靠前的经济体相比仍有较大差距。如何进一步优化营商环境，提升我国在世行《营商环境报告》中的排名，一个关键论题就是在法治建设范畴下探讨优化营商环境。

一、价值解读：法治化营商环境建设的内涵解析

（一）法治化营商环境建设的概念解析

2003 年，世界银行发布《营商环境报告》，“营商环境”取代“投资环境”概念进入公众视野，成为学界关注的热词。所谓营商环境，是指市场主体在市场准入、生产经营、退出过程中涉及的有关外部因素和条件。法治化营商环境通常指一个国家或地区在社会经济交往中，通过有效的制度，严格的执法，公正严明的司法，对市场主体人身、财产权益实行全面、平等的保护，对市场管理行为实施有序的制约，并将社会经济交往的主要环节纳入法治化轨道，进而形成的公平公正的社会经济交往的制度化、系统化、规范化的法治氛围及社会意识。法治作为一种规则之治，是现代国家治理的高级形态，法治确立合法经营的边界，并能够保障守法经营者和商事主体的合法权益，也对违法经营主体进行惩治，以维护公平竞争有序的市场环境。法治是良好营商环境制度建设的根本，公平竞争市场机制的发挥、高效廉洁的政府执行力都需要有完善的法治制度保驾护航。

（二）法治化营商环境的基本内核

平等保护。平等是法治的基本属性。要把“平等”贯彻到经济交往各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，保证各类主体依法平等参与市场竞争，同等受法律保护，共同履行社会责任。近年来，中共中央、国务院先后出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等一系列文件，明确了以“平等保护”为重心的优化营商环境的方向和举措。最高法印发了《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》。这些法规性文件或解释，均特别关注并着力平等保护各类市场主体的财产权益。

公平公正。公平公正是法治的基本要求。法治化营商环境离不开公平公正理念的全面贯彻。法治化营商环境离不开公平公正的各项规则、程式的切入。只有公平公正的机制得以建构，市场主体及交易行为的信心才能得到树立，秩序才能得以维持。就主体权益而言，公平公正意味着在规则适用时不得作任何歧视性、偏向性判断或处置。经济交往中的各类主体的财产权得到公平公正的法律保障，是经济社会持续健康发展的基础。

遵法守信。法治的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。法治化营商环境的一个重要内容便是经济交往主体法治信仰和遵法观念的全面树立。就财产权益而言，许多纠纷涉及政策性因素或市场交易习惯，为平衡、保护财产权利主体不同的权利要求，需要通过行为人及裁判者主动关注党和国家的相关政策与各类交易习惯，切实平等保护主体的财产权利。

（三）法治化营商环境建设的重要意义

法治化营商环境是满足经济发展需求。现代经济不只是市场经济，同时也属于法治经济，不仅需要严格遵守市场经济运行规则，还需要发挥法治引导作用以及法治规范作用，构建良好法治投资环境，提升投资吸引力以及投资信心，渐渐催生了投资行为，对招商引资具有非常深远影响。

法治化营商环境是满足创新创业的需要。作为市场经济的源头，创新至关重要。法治可以处理好各经营主体之间的利益平衡关系，营造公平竞争的市场环境，如经济法对实施垄断行为的大企业的规制，可以为同行业中小企业创造公平竞争的环境。可以借助商事行为配置市场资源，通过法治化建设工作，为商事行为自由提供保障，进而促进大众创业。

法治化营商环境是完善国家治理现代化的重要举措。实现国家治理现代化，既是发展中国特色社会主义事业的保障和目标，也是全面深化改革的重大举措。法治化明确将法律作为重要的行为准则，促使群众能够实现依法行使、依法维权，同时化解矛盾，构建长效矛盾化解工作机制，专门矛盾协调机构以及矛盾化解组织，构建更加严格责任制度，有效解决企业投资以及生产中的矛盾纠纷。

二、我国优化法治化营商环境的实践探索

（一）加强营商环境制度体系建设。及时将相对成熟的营商环境政策上升为法律法规，构建日益完善的营商环境法律法规体系。2019 年修订版的《中华人民共和国行政许可法》进一步明确了公民、法人和其他组织的合法权益，并对行政机关的执法权限作出了限定；2019 年通过的外商投资法确立了外资准入、促进、保护和管理等方面的基本制度框架；《优化营商环境条例》在总结凝练原有优化营商环境相关政策措施基础上，形成了系统性的法律法规。

（二）增强营商环境公正司法力度。公正的司法可以协助营造优良的营商环境，打造平安稳定的社会环境，让投资者安心创业、放心经营。依法打击侵权及涉企犯罪，保护企业合法权益。开展打击侵犯知识产权的工作，依照我国反垄断法，对侵犯专用权、著作权和专利权的行为进行处罚，打击阻碍企业发展的知识产权侵权犯罪行为，恢复公平竞争，维护健康有序的市场秩序，保护企业合法权益，提高企业投资信心。妥善审理市场主体与政府之间的案件纠纷，提升市场主体安全感。对于市场主体与政府之间的纠纷案件，法院依法公正行使裁判权，做到司法判决公正，极大地提升了市场主体安全感。

（三）构建营商环境建设保障机制。营商环境法治保障为优化营商环境改革提供了基础性的支撑。政府部门加快建立了涉企法律服务体系，大幅提高涉企法律服务的能力和水平，实现纠纷解决机制多元化，为市场参与者提供纠纷解决渠道，加强公众教育和法治建设，不断提高全社会的法律意识。完善涉企法律服务体系建设，整合法律资源，推出民营企业法治体检、法律服务平台优化、企业金融风险防范、“一带一路”法律服务、公证鉴定效能提升、法律援助企业用工等行动，为民营企业提供优质高效的法律服务。深化多元化纠纷解决机制改革是保障市场主体权益、维护市场稳定的手段。

（四）进一步保障提升司法效率。我国通过简化小额诉讼案件审理程序、运用电子卷宗以及注重司法解释，保障司法效率和公正。在小额诉讼案件审理程序简化方面，我国通过出台《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》，进一步简化小额诉讼案件的审理方式和裁判文书，有效降低当事人诉讼成本；在电子卷宗实践方面，我国通过建立互联网阅卷平台，解决卷宗难以异地查阅、案件进度无法在线管理等问题，从而提升司法效率；在司法解释方面，2019 年，最高人民法院发布相关司法解释，明确了延期开庭审理次数和限制情形兜底条款，并适当扩大了简易程序适用范围，以此达到简化程序、快速审判的效果。

三、差距识别：我国法治化营商环境与域外一流营商环境的比较分析

“法治很难绝对量化，但也不是说绝对不能量化。”评价营商法治环境的指标是研判一个国家或地区在营商领域内的制度体系和实施机制是否健全、完善的基本准则，揭示法治化营商环境建设的特点与问题。世界银行主要从“营商程序便利程度”与“法律保障力度”两个维度评估营商环境。  “保护少数投资者”“执行合同”与“办理破产”三个指标共同构成“法律保障力度”评价体系。

表1 :我国上海、北京与营商环境排名前三的经济体关于“保护少数投资者”“执行合同”与“办理破产”各分项指标的比较

数据来源：世界银行《2020年全球营商环境报告》

通过对表1的数据进行对比分析可知，“保护少数投资者”指标中，北京和上海两市的“公司披露指数”、“股东权利指数”、“所有权和管理控制指数”、“公司透明度指数”与排名前三的经济体没有明显劣势。但就“董事责任指数”二级指标而言，北京和上海的此项指数仅得分4 分，与其他三个样本经济体相比有较大差距，需要适当采取措施强化股东、董事及高管的法律责任，以提高此项指标得分。“股东诉讼便利度指数”在满分为10 分的打分中得分也较低，仅为5分，削弱了“保护少数投资者”指标的整体竞争力，有待进一步提升。

“执行合同”指标中，从“解决商业纠纷的时间”二级指标来看，北京和上海的差距不大，但与其他三个经济体相比仍有明显差距，特别是解决商业纠纷的时间，上海北京所用的时间都比较长，需提升纠纷解决的效率和质量。衡量司法制度与工作机制的“司法程序的质量指数”表现最为抢眼，得分为16.5分，高于其他经济体，排名全球第一。“执行合同”指标的得分与排名正是借助司法制度与工作机制的保障而得以大幅提升。

“办理破产”指标中，北京和上海的“回收率”仅为36.9％，与其它三个经济体相比，远远低于其它三个经济体，反映出我国破产债权清偿率过低，市场主体面临更高的投资风险，破产法律实施的效果有待提升。而比较办理破产的“时间”和“成本”，办理破产案件所需时间为1.7 年，所耗成本占到资产价值的22.0％，意味着我国在办理企业破产时所耗时间过长、所耗成本过高，不利于市场主体的高效退出和清算。北京和上海的“破产框架力度指数”为13.5 分，均高于营商环境排名前三的经济体，说明我国破产立法的顶层设计相较于其他三个经济体具有一定的优势。

通过详细的比较我们得知，北京和上海两市与营商环境排名前3的经济体存在的差距，从侧面反映出我国法治化营商环境建设的短板和弱项主要集中在对中小投资者的权益保护力度不足、司法系统不能及时解决企业诉求以及缺乏规范高效的破产程序等方面。这些短板和弱项反映到市场经济生活中，具体表现为营商法规体系设计存在缺陷、市场监管和权利保障机制不到位、商事审判质效有待进一步提升、市场主体胜诉权益未得到充分及时执行、破产司法能力不足，以及仲裁、调解等多元化纠纷解决渠道不够顺畅、行政部门和司法部门未形成有效的衔接机制、法律服务市场发育程度不够成熟等。

四、探寻进路：法治化营商环境建设的优化路径

（一） 建立多元化的商事纠纷解决机制。要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，深入推进重点领域纠纷化解，特别发挥各类行业协会和其他商会组织在营商环境法治化进程中的积极作用。建立行业协会、商会等社会组织参与社会事务、维护公共利益、预防违法犯罪的制度化渠道，支持行业协会、商会组织在维护主体权益、化解社会矛盾中的作用，积极引导和支持经济交往主体理性表达诉求、依法维护权益。健全诉讼、调解的衔接互动，加强与总工会、市场监督管理局等单位共同建立多元化解纠纷解决机制，发挥仲裁机构、人民调解委员会、行业协会、商会自治组织纠纷调解前置的作用，实现纠纷解决的繁简分流。

（二）营造诚信守法的营商环境。任何一种法律制度要在社会经济生活中行之有效，很大程度上依赖于公众的文化观念。构建法治化营商环境，必须重视营商法律文化建设，将营商法律文化建设同社会主义核心价值观、市场经济价值理念结合，在社会公众进行市场活动的过程中形成符合营商法治环境的价值观念、思维方式和行为模式。营商法治环境的构建需要宣传方式的与时俱进，营商环境的宣传和推广可借助抖音、快手等广受欢迎的短视频平台，注重内容的喜闻乐见和易于理解，提升人民对于法治化营商环境背后所蕴含的法律精神、价值理念的理解，增强法治化营商环境的渗透力，带动全社会共同参与，为法治化营商环境建设持续发力。

（三）持续提升司法质效。司法质效是促进市场主体健康发展的重要保障因素，以司法质效为目标的司法改革对于优化营商法治环境至关重要。法院要紧紧围绕诉讼流程进行精细化管理，以信息化建设与机制流程再造为抓手，推进立案、审判、执行全流程提速增效。推广“无纸化”网上立案，开展全流程电子卷宗深度运用工作。对延长审限、延期开庭的适用情形加大审查力度，并对其批准进行严格把控，避免期限受到随意干扰。推行“多元调解+速裁”机制，使相关纠纷得到灵活高效且经济地解决。要积极推动优化电子送达应用，多措并举丰富送达方式，切实保障送达工作的精准高效。

（四）持续营造办理破产的良好环境。围绕影响办理破产质效的时间、成本、结果三大因素，持续营造办理破产的良好环境。持续对破产法律框架进行丰富与完善，破产法律制度必须跟上营商环境改革步伐。要完善破产审判机制。破产审判制度要继续围绕专业化的目标导向推进，建立专业化的破产法院和引进简易破产制度，适应优化营商环境对破产制度调整的需求。推进破产案件繁简分流，缩短破产案件的审理时间。要完善管理人制度。破产管理人制度的运行状况直接关涉破产审判质效的高低，成为影响办理破产案件的关键因素。要从人员选用、工作规范等方面推进破产管理人机制改革，鼓励地方对破产管理人协会的主管单位、职能范围和运行体系等进行实践探索。要积极推动建立政府、法院联动工作机制，协调解决破产过程中产生的职工安置及权益保护、保险税费等问题，实行破产财产网络拍卖制度，降低办理破产成本。

（作者单位：汕头市中级人民法院）