如何解决法官面对司法改革的困惑

作者:中院2   信息来源:本站   发布时间:2017-05-17  浏览次数:970  [打印此页 关闭此页]

汕头市澄海区人民法院  王和楷

 

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出: “改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人才物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度。”这是司法体制改革的重要举措。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确了全面推进依法治国的重大任务,而其中六大任务之一就是保证公正司法,提高司法公信力。针对司法权运行存在的问题,为了保证公正司法,全会提出了一系列举措改革司法体制,目前的改革设计比较理想,但各项制度机制的落实仍需要不断摸索,很多改革措施的落实引起法院工作人员的困惑,对权利、责任和待遇等问题的争论,对司法改革的前景不确定,引出了很多疑虑。要进一步落实司法体制改革的各项措施必须解决法院工作人员的理想问题。最高人民法院周强院长指出,当前,人民法院维护群众权益、化解矛盾纠纷、维护和谐稳定、服务党和国家工作大局的任务更加繁重,新一轮司法体制改革任务艰巨,解决思想问题是做好各项工作、解决各种问题的前提和基础。法官既是改革的主体,也是改革的客体,要承载起这历史性的艰巨任务和光荣使命,首先需要有坚定的理想信念。

澄海区人民法院是这次全省法院司法体制改革的试点单位,我们结合实际,组织法院干警进行探索讨论,听取了人大代表、政协委员及社会各界的意见,对法院独立行使审判权、法官独立行使审判权、法官员额制、法官职业保障、法院经费、法院与当地党委人大等单位的关系、上下级法院之间的关系等问题进行调研,对法院工作人员及社会各界在司法体制改革中关注的相关问题进行归纳,提出解决问题的建议,供同仁们商榷。

一、法院工作人员最为关注的几个问题

(一)法院内部司法权如何划分和运行的问题。

法院内部的司法权包括审判权、审判监督权以及审判管理权,而司法行政权是管理法院内部人财物的权力,审判管理权也有行政权力的内容。进行司法改革,如何明确司法权与行政权的界限,院长,副院长、庭长的权利和责任如何界定。法院的正常运转离不开人财物的保障,需要对人财物进行管理,司法行政权由院长、副院长、庭长、副庭长以及法院其他行政部门的负责人行使。院长、副院长、庭长、副庭长作为主审法官或者担任合议庭审判长办理案件,如何确保独立行使审判权,又保证司法行政权和审判管理权正常运行。

(二)法官员额如何确定的问题

对于法官员额的确定,多数法院都“超编”。如澄海法院现有法官总人数63名,包括审判员54名,助理审判员9名,其中:审判业务部门法官50名,在行政后勤部门13名。如果按照广东省法院改革方案确定39%的员额制比例,我院全院在编人员116人,只能有确定45人为法官,有15%的法官不能回到法官岗位,到底谁来做这个15%?以后可以通过提高法官准入门槛减少员额,但现有的法官如何减少?另外,员额制的改革还要防止一批中青年业务骨干因为晋升空间被压缩、工资待遇难提升而离开法官队伍,造成人员流失、甚至出现断层等问题。

(三)人员的分类管理、内设机构改革存在阻力的问题

对司法人员实行分类管理,把法院工作人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员,对法官实行有别于普通公务员的管理制度,解决目前法官队伍大、门槛低的问题。这意味着,法官将不再按照公务员序列进行管理,而是启用单独的序列。实行人员分类管理之后,行政、后勤部门工作人员的合理安排,内设机构如何设置,特别是部分担任部门领导职务的人员,如何防止积极性受挫后影响正常工作,实现平稳过度需要进行深入研究。另外,人员的分类管理之后,司法辅助人员、司法行政人员如何配合法官的工作?珠三角的法院很多法院辅助人员、政府雇员占的比例较多,大多数日常的事务性工作已经由这些人员负担;我院不同于这些法院,我们的辅助人员、政府雇员很少,而且原来法官办理案件从审理、送到、调解等各个环节一条龙都是自己负责,一些没有法官资格的人员都是工作时间比较长、资历较深,法官如何指挥这些人员运作是一个疑问。对于人员分类管理之后,各类人员的职权如何?职责怎样?大家都较为迷茫。

(四)法官素质参差不齐。

从现有的法官来看,素质亟待提高,落实办案责任制确实有难度。关于改革后,实行“让审理者裁判、由裁判者负责”的问题,过去法官办案时,遇到拿不准的问题可请示庭长、副院、院长,直到报审判委员会集体讨论。而落实办案责任制后,基本案件由主审法官、审判长决定,很多基层的法官存在不敢负责,心里有恐慌、顾虑的问题。法官作为审判权的直接行使者,对于工作经验年限要求,其自身法律知识背景和审判技能等必须达到一定的水平,否则很难胜任司法审判工作。法院领导对放开由主审法官自行签发文书,能否把好案件的质量也有顾虑。

(五)法官及法院其他工作人员待遇保障的问题。

很多法官表示,待遇问题是对此次司法改革的最大顾虑。对于责任和待遇的关系,权责相适应,这是基本的法律理念。法院工作人员对司法改革待遇的提高都抱很大期望。特别是司法辅助人员、司法行政人员,同在一个单位工作,原来大家待遇差不多,只是各自分工不同,如果法官待遇提高了,而其他人员没有相应的提高,也一定会影响对法官工作配合。另外,在同一地区,其他单位的普通公务员认为原来担任法官的人员,大家的业务水平、工作能力基本相同,法官待遇一下子提高了很多,是否公平?是否有利于工作的开展。

(六)法院与地方党委、人大及相关的行政部门的关系如何理顺的问题

按现状法官是按照党政干部由本地党委组织人事部门进行管理,院长由本级人大常委会的选举产生,法官的任命是通过人大常委会任命,接受人大及其人大常委会的监督。司法改革之后,法院党组织接受何级领导,法院与地方党委、人大的关系如何理顺?另外,现在法院在执法办案的司法救助资金来源、社会救助以及协助执行等事项,需要相关的行政部门及基层组织配合,实行省统管后,对以后工作的开展,大家也是有顾虑。

(七)上下级法院关系如何理顺的问题。

省以下地方法院实行人财物统一管理,是否人财物实行省法院 “垂直管理”,基层法院与中级法院的关系又怎样?大家都知道,司法改革打破司法地方化和行政化的管理体制,但实行省以下地方法院实行人财物统一管理,省级法院和中级法院对下级的管理加强了,上级法院对下级法院的控制,在当下已经表现得相当突出,而随着垂直管理改革的实施,人财物方面的控制将整合得更为强大,虽然去了地方化,但是否行政化加强了?我国《宪法》第一百二十七条规定,最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。我国上下级法院的关系是监督与被监督的关系,不是类似行政机构的领导与被领导的关系,即各级法院之间的关系是互相独立、互不隶属,在各自的审判权限范围内行使各自的审判权,监督是通过上级法院可对下级法院的案件发回重审、改判等诉讼方式进行。在案件审判实践中,下级法院常常向上级法院请示,上级法院也常常指导下级法院。这种请示和指导做法变相影响法院的层级关系,很明显有违我国上下级法院监督与被监督的关系,直接或间接地影响到下级法院独立行使审判权。

二、解决争论问题的建议

司法是维护正义的最后一道防线,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,也是深入推进依法治国的必然要求。司法改革的目的是保证公正司法、提高司法公信力,最终目的是保障在全社会实现公平和正义,这就需要从制度上保证审判机关依法独立行使审判权,正确有效地执行法律。要进一步落实司法体制改革的各项措施必须解决法院工作人员的理想问题,也必须从法院工作人员关注的问题进行谋划,做到保证改革的成功,又保证队伍的积极性。

(一)转变观念,改革审判运行机制

我们应该充分认识到,法院依法享有独立行使审判权,排除一切干涉,是法治发展的规律要求和必然趋势;法官独立享有不受任何干涉的裁判权是司法公正、司法独立的根本要求。司法体制的重大问题不改革,必将影响工作机制改革的持续发展,最终影响司法改革目标的实现。坚持人民法院独立行使审判权,逐步实现 “让审理者裁判、由裁判者负责”是法官职业化建设的要求。在审判权方面,作为试点单位,必须在这方面先行先试,着手制订审判权运行的具体规定,真正建立以主审法官和合议庭为核心的审判权运行机制。主审法官对其独任审理的案件自行签发裁判文书,承担办案责任。强化合议庭负责制,院长、庭长原则上不再签发本人未参加审理的案件的裁判文书。弱化审判委员会在个案讨论起决定作用的功能,严格限制审判委员会讨论案件的范围,将审委会工作重心由个案讨论转向宏观指导和管理,明确审委会讨论决定的案件类型。建立审判委员会讨论案件的过滤和分流机制,拟报审委会讨论的案件先由部门审判长联席会议讨论,再由专门的评审小组或者审委会进行审查,符合重大疑难复杂案件条件的才正式交审委会讨论,加大审判委员会委员担任审判长审理重大疑难复杂案件的比例。

(二)有序推进,建立科学的法官员额制度。

把最优秀的法官留在现有体制内,让他们在法官岗位上更好地工作,更公正地审判案件,有更广阔的晋升通道,这个就是改革的出发点。从现状来看,确实存在着法官素质参差不齐的现象,法官的员额确定应灵活处理,同时需要较长的过渡期。要考虑到原有法官队伍员额的实际情况,不能盲目搞一刀切,应当设计过渡方案,兼顾内部与外部的要求。法官员额的减少可以通过提高准入门槛、自然减员等消化掉现有的员额,自然、平稳实现改革的目的。注重完善审判辅助队伍建设,扩张其规模,提高其效能,使法官从繁杂的程序性事务中解脱出来,专注于公正裁判。对于编制较少的法院,可考虑对部分较为年轻、办案经验较少的经过司法考试的人员及部分助理审判员先从审判辅助人员做起,暂时不担任主审法官,等待今后法官员额有缺员或者增加员额时及时进行补员。但这并不是说年轻的人员一定不能担任主审法官,高素质、业务能力较强的优秀法律人才不应该放在主审法官大门之外。这就需要立足于实际,对法官与审判辅助人员的比例进行“此消彼长”地逐步调整,避免用指标式“一刀切”的办法确定法官员额。

对主审法官、审判长的选任方式主要设想是双向选择。一是由现有法官自己报名;二是由报名法官所在的法院进行考察工作,由报名法官所在法院向上级法院上报考察情况,由上级法院逐级审定和决定。做到让想办案的人去做,让能办案的人去办,让敢负责工作的人去办,让审者判、判者负责。按照省高级法院郑鄂院长的要求,当前工作重点应立足现实、设立改革过渡保护期:让有能力审理的人裁判,让敢于担当的人负责,建立起使法官逐步都能提高能力、都能负起责任的通道,并尽可能地缩短过渡周期。在过渡期内,通过个人自愿选择和组织安排相结合确定岗位,以司法责任制倒逼淘汰不适应者等方式,逐步实现平稳过渡。

在特定时期内,作为独任法官承办案件时他们的结案裁判文书可由资深法官提供业务上的指导和帮助,一方面能够保证案件质量,另一方面对司法人员本身也是职业保护。法院的庭长、分管副院长、院长毕竟应该有较为丰富的办案能力和社会经验,以及有较好的价值取向,因此,在办案中应该能起到相当的指导和监督作用,这种作用理应得到充分的发挥。一些法院建立主审法官联席会议制度、指导备案制度,是很好的探索。

(三)健全机制,明确办案责任。

当前司法领域存在的判审分离、权责不明等问题,最重要的就是要着力健全司法责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。法官判案,只有亲临其境,全面了解案情,才能保证结果公正。如果审者不判、判者不审,不仅办案质量难以保证,而且错案责任追究也难以落实。

要完善主审法官、合议庭的办案责任制。根据案件性质和数量在全院范围内确定若干刑事、民事、行政等小合议庭,每个合议庭设立1个以审判长为核心的审判团队。实行主审法官负责制,将以往分散到庭长、院长等各环节行使的人员调配、工作考核、案件分配、事实认定和法律适用、裁判文书签发等权力,都集中到主审法官手中行使。一旦出现错案,相应的责任也由主审法官承担,明确法官办案的权力和责任,按照“权责利统一”的原则,落实终身负责制,对所办案件终身负责。对于办案各个环节、追究责任的范围、责任的承担主体,包括审判绩效责任与违法违纪责任、司法过错责任、案件审理的法律事实认定责任、办案程序公正责任、法律依据适用责任、案件管理监督责任、审核签批把关责任以及案件裁判效果责任等,应有明确的规定。

(四)正确界定司法权力,完善管理制度。

在法院内部,应厘清审判权、法院内部审判监督权以及审判管理权“三权”关系,进一步完善审判管理制度。合理界定庭长、院长行使审判管理权的方式,合理构建审判权、管理权、监督权三者之间的关系,应深化院长、庭长审判管理职责改革,建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕制度,加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督,防止审判管理权滥用,形成以审判权为核心的审判权力运行体系。以前院长、庭长虽也参与少量案件的审理,更多的是承担行政事务,院长、副院长、庭长、副庭长本身大多数都是具有一定经验的法官,只进行行政管理工作而不审案,实际上是一种司法资源的浪费。实行审判长责任制,院长、副院长、庭长、副庭长担任审判长后,就能把全部的精力用在审案上,回归到了法官的本色,但作为整个法院、一个部门的管理工作需要有人负责,可以探索设立院长助理或者由党支部书记负责几个合议庭的行政事务,或者行政事务由其他相关部门工作人员承担。

(五)完善司法人员分类管理,健全司法人员职业保障制度。

实践中,审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此,相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行,相应的审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进,否则不可能全面优化司法人力资源配置结构,也会影响整体改革的应有效果。如果未顾及审判辅助人员、司法行政人员职业特殊性,将会极大地削弱这部分人员的工作积极性,进而降低其职业尊荣感,不利于相关工作的有效开展和顺利接续。

特别是对于过去曾担任法官,而如今在行政、后勤部门工作的人员要合理安排,防止积极性受挫后影响正常工作。可以考虑征求其意见,如果愿意到审判业务部门工作,经过考核能够胜任审判工作的,可以调整到审判岗位。另外,对审判辅助人员的职责必须予以明确规定,而且一些事务性的事项可由审判辅助人员直接完成,这样既可减轻法官的工作量,使法官专司办案,有可避免审判辅助人员没有明确的责任而人浮于事。

(六)逐步实现法官职业化、精英化,建立与法官职责相对应薪酬制度

让审理者裁判,让裁判者负责,是司法裁判的应有之意,但是责任加重了,待遇没有相应的提高,就会引起心理不平衡。但是,权力、责任、待遇是不同的范畴,责任大待遇就需要提高,实际一下子是很难做到的。在待遇的问题上,也需要结合我国的社会、经济发展的情况及一个地域的普遍的收入等状况综合考虑。法官仅是作为一种社会职业,责任重大是和审判权力相适应的,责任和待遇有一定关系,但绝不是等比关系。另外从长远来看,法官待遇需就目前相对提高,也是一个司法的世界性趋势,也获得了司法界和社会各界的认同,这是一个趋势但不可能一蹴而就,也不能因为目前的待遇而因噎废食。建立有别于普通公务员的法官薪酬制度是一项系统工程,需要深入调研,既要在原有基础上提高法官的职业待遇,与改革后法官承担的压力与责任相一致,又要兼顾法院其他工作人员的职业保障,保持相对平衡。目前法官队伍大、门槛低的问题,要逐步实现法官的职业化、精英化,可以从优秀律师、法律学者及其他法律工作者等专业法律人才中公开选拔或调任,逐步实现高素质、能够承担法官职业风险的法律人才取得较高的薪酬,才符合社会的公平。经费与待遇保障,可以学借鉴深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革的做法,法官待遇与法官等级挂钩、不再与行政级别挂钩,同时注意法官与审判辅助人员、司法行政人员待遇的平衡。

(七)建立法官逐级遴选的制度。

为进一步保证法官的职业化、精英化,以及保证法官的晋升空间,应建立法官逐级遴选的制度,可由高级人民法院统一招录初任法官,初任法官基层任职,实现法官专业知识、司法经验和职业品德三结合,与我国四级法院的功能定位相适应。坚持上级院法官从下级院主审法官和特别优秀的法官中择优遴选,可以为下级法院的法官预留较大的晋升空间,便于形成良性的人才成长机制。由高级人民法院统一招录初任法官,既与省以下地方法院人财物统一管理相适应,又可以实现省级范围内根据案件数量变化实行法官员额比例的合理调配。建立初任法官一律到基层法院任职的制度,可以为法官逐级遴选制度奠定基础,也符合法官培养成长的模式。

(八)建立法院与当地党委和人大机关合理的联动机制。

对于由实行省统管、跨区域设置法院,以及如何理顺上级法院与下级法院的关系、与当地党委和人大机关的关系,需要顶层设计的立法予以明确规定,要建立法院与所在地党委和人大机关合理的联动机制,确保司法改革后法院工作更好的开展。在司法体制改革试点过程中,有权机关应就改革所触及的法律修改问题向有关立法机关提出修法意见,或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权,以确保改革取得预期效果。

结语

司法改革是一场深刻的革命,肯定有一部分人的利益受损,关键是能否使司法权真正起到定分止争、维护公平正义的作用。改革固然总要损害一部分人的利益,但改革更应考虑做加法,而不是做减法,改革要取得成功,必须让更多的人受益,使奔命于司法一线的法官们有稳定的发展环境,也使他们能够有职业自豪感和受到尊重。司法体制改革涉及法院工作人员的切身利益,对可能承受的改革阵痛,法官个人需要树立坚守的理想信念。要教育司法工作人员正确对待改革中的利益调整,自觉服从改革大局需要,从法治建设全局考虑问题,把个人的前途命运与推动法治进步、建设法治中国紧密结合起来,正确对待司法人员分类管理改革和改革中的职务调整、岗位调整,自觉服从改革需要和组织安排。

在新的司法改革方案中,不少法官可能会暂时失去法官身份、重新成为资深法官的助理;可能会承受更大的职业压力,终身为自己办过的案件承担责任;更有可能的是,改革后相当长的时间内法官的职业待遇都得不到很快提高,但需要承担的司法责任却瞬间大增。这些代价,都是一名法官应该要承受的。面对这些代价,法官必须作出是否坚守的抉择。

司法改革事关国家法治建设大局,各项方案的出台,应当广泛征求意见,听取各个领域的人员的看法,尤其是,要认真听取来自基层,来自司法第一线的广大法官的心声,让被改革者的意见、诉求得到充分的反映和回应,而不能忽视甚至无视他们这么巨大的一个群体的实际情况,才能增强广大干警参与司法改革的积极性与主动性,为深入推进司法改革提供有力的思想保障,确保改革成效的持续推进、长效发展