我国的环境立法实践

作者:中院2   信息来源:本站   发布时间:2017-05-17  浏览次数:256  [打印此页 关闭此页]

  □ 但彦铮 何峻卉

  国家立法实践

  近年来,我国的环保立法实践主要体现在宪法的部分条款和制定的单行法规上。

  首先,我国宪法确立了环境保护的基本政策和指导原则,这是国家环境保护活动的宪法基础,也是环境与资源保护立法的宪法依据。

  其次,围绕环境和资源保护,制定了一系列的单行法规,包括对环境进行综合调整的法律,如环境影响评价法、清洁生产法、节能法等;单项自然资源法;各类水、大气等资源污染防治法和特殊自然环境保护法等,如关于自然保护区、风景名胜区、自然遗迹等的法律法规。除了全国人大或其常委会颁布的大气、水、固体废弃物和噪声污染防治法以及海洋环境保护法等五部污染控制法和土地管理法、水法、森林法、草原法、矿产资源保护法、野生动物保护法、渔业法、水土保持法、防沙治沙法等9部自然资源保护法外,还有为数众多的行政法规、地方立法,仅环境标准就有360项之多。

  地方人大立法实践

  各地根据地方的生态短板和加强环境保护的需要,主要针对加强生态文明制度建设、加强环境保护、加强自然资源保护、加强污染防治等方面,进行了一些积极探索。

  一是环境地方实施性立法。根据环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等,北京市、天津市、上海市、重庆市、青海省等多地地方人大进行了实施性立法。   例如,2007年《重庆市环境保护条例》首创了“按日计罚”制度,即对于违法排污单位,受罚后被责令改正而拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。2014年,全国人大在修订《中华人民共和国环境保护法》时,充分肯定了这一做法,将按日计罚原则纳入第五十九条进行规范,并明确地方性法规可以根据环境保护的需要,增加按日连续处罚的违法行为的种类。新修订的《上海市环境保护条例》提出绿色发展概念,突出源头防治,从改变生产和生活方式推进生态环境保护,强调社会共治,信息公开和公众参与以及实行最严格的环境保护制度,实现源头严防、过程严管、后果严惩。其中,还创新提出了环境污染防治协议制度,规定环保部门可以与相关排污单位签订污染防治协议,明确提出严于国家和地方的有关标准排放、改良技术消减排放以及申请排放国家和本市未制定排放标准的污染物等,收到社会好评。

  二是生态地方创制性立法,此项地方立法一般为两类,一类是生态文明制度地方立法,另一类为特定生态环境、自然资源类地方立法。

  第一类主要立法目的是为了保护生态环境,促进可持续发展,将地方生态文明制度建设纳入法制化、规范化轨道。如贵阳市、福建省、厦门市、杭州市等地人大先后制定了生态文明建设促进条例或者促进生态文明建设的决定。这些地方性法规或者法规性决定主要围绕树立生态文明理念、制定生态规划、发展生态经济、保障生态安全、生态环境保护、生态补偿机制、环保诉讼等方面进行规范。比如,《贵阳市促进生态文明建设条例》围绕“促进”和“保障”作文章,创设了舆论监督、生态环境和规划建设监督员、区域限批和生态环境保护指标一票否决等制度,对生态环境的保护和生态产业的发展以及生态补偿、生态环境保护责任追究等相关制度执行等作了刚性约束和积极规范。

  第二类是资源保护地方立法。此类法规,主要根据国家风景名胜区管理条例、旅游条例、环保类法规对当地的地方自然资源和人文遗迹进行地方立法,予以重点保护。

  例如,《陕西省秦岭生态环境保护条例》创新采用区域综合立法方式,提出了植被保护、水资源保护、生物多样性保护的生态概念,引入环境区域规划制度、功能区划制度、投融资制度等,针对矿产资源、交通设施开发、建设城镇乡村建设、旅游设施建设生态环境保护等突出问题,提出了可操作性较强的规定,并对生态环境保护补偿机制和补偿范围、原则等在法规中进行了明确。为了合理开发、综合利用、有效保护盐湖资源,青海省制定了《青海省盐湖资源开发与保护条例》,对矿产审批权限作了明确规定,强调了统一规划、规模开发,确立了地质灾害评估制度和动态监测制度,并在行政处罚和强制措施上作了可行的规定。《云南省国家公园管理条例》率先实现了国家公园管理体制地方立法,遵循科学规划、严格保护、适度利用、共享发展的原则,采取政府主导、多方参与、分区分类、定期综合评估等管理方式,加强了具有国家或者国际重要意义的自然资源和人文资源特定区域的保护。

  比较分析

  从前面分析可以看出,地方人大虽然在环境保护实施性地方立法的数量较多,但是在生态保护创设性地方立法的探索也较多。

  具体来说,一方面,环境保护实施性地方立法为整个地方环境质量奠定了基础,另一方面,生态保护创设性地方立法对改善地方环保立法理念,对特定区域环境保护的保护改善也起到了促进和补充作用,两者相互依存,缺一不可。

  从法律实务者的角度出发,笔者以为,在大环境保护概念下,进行地方立法,应当注重在综合环境保护实施性地方立法的基础上,立足地方生态短板,制定相关单行性法规,共同构建生态环境保护地方性法规制度。

  (作者单位分别为重庆市人大法制委和重庆市人大常委会法工委)