赵宏 陈纯（汕头市中级人民法院）

    “外嫁女”权益纠纷由来已久，随着农村城市化进程的加快而呈现增长趋势。

    一、“外嫁女”权益纠纷中的主体。

    1.配偶为农业户口。

    大致有以下几种类型：

    第一，结婚后没有办理户籍迁移。村、组普遍认为，由于城市建设需要，农村集体拥有使用权的土地越来越少，如果这一类“外嫁女”仍然享受村民待遇，势必影响村民收入分配。

    第二，婚后尚未迁出户口，现已离异。村民认为这一类“外嫁女”的户口能迁而不迁，是她们自己“过错”造成的，虽离婚仍应在男方所在农村集体经济组织享受待遇。

    第三，男方到女家落户。村民们对男方到女家落户的认同范围，仅限于有女儿无儿子家庭。由村、组确认“上门女婿”身份的，男方、女方均可以享受村民待遇。对于有多个女儿的无儿子家庭，倘若其中一个女儿经村、组同意招了“上门女婿”，其他女儿的配偶无论属于农业户口还是非农业户口、不论户口是否迁出，都不可以享受村民待遇。

    2. 配偶为非农业户口。

    大概有以下几种类型：

    第一，结婚后户口未迁出，长期在本村居住，承担相应的村民责任。这一类有户籍管理制度的原因，在１９９８年７月22日、国务院以国发［1998］24号《批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》之前，基本不准予农业户口在城市落户。这些“外嫁女”容易被村民接受，也享受与其他村民同等的待遇，但对她们的未成年子女，根据父母同样负有抚养义务的法定原则，待遇方面跟父母均在本村的有区别。１９９８年户口政策松动后，一些村、组认为“外嫁女”应当将户口迁走，不应该再享受村民待遇。

    第二，婚后随丈夫居住，户口没迁入城市，也在城市务工，未履行村民义务。村民们认为，土地是农民的生活保障，这些“外嫁女”已在城市就业，没有再从事农业劳动，不应该视为农村集体经济组织成员。

    第三，原在城市生活，离婚返回户籍所在地的农村生活。村、组一般选择与上述两种情形相似的方法处理，对其未成年子女，则视是否随“外嫁女”共同生活而定，有的可以享受一定的村民待遇，有的将他们排除在外。

    二、“外嫁女”权益纠纷的主要形式。

    1.土地承包经营纠纷。

    在第二轮土地承包中，部分“外嫁女”分配不到新的土地，原承包的土地也被收回。

    2.宅基地分配纠纷。

    宅基地是村民重要的生活基础、主要的福利，位于城乡结合部的宅基地，更包含着经济利益。不少农村集体经济组织对宅基地的分配并未贯彻男女平等原则。

    3.土地征收补偿款分配纠纷。

    在征地补偿款的分配上，很多农村集体经济组织不允许“外嫁女”参加分配，或者分配数额比其他村民少。

    4.股份分红纠纷。

    基于可分红总量的固定，大部分农村集体经济组织采用表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制“外嫁女”的股份。该形式在“外嫁女”权益纠纷中数量最多。

    显而易见，“外嫁女”权益纠纷在很大层面上，表现为“外嫁女”与农村集体经济组织之间的争议。

    三、涉及“外嫁女”权益纠纷的法律问题。

    1.人民法院是否受理“外嫁女”权益纠纷。

    关于是否受理的法律规定。

    第一， 2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条作了区分规定，内容为，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：(一)承包合同纠纷；(二)承包经营权侵权纠纷；(三)承包经营权流转纠纷；(四)承包地征收补偿费用分配纠纷；(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”

    第二，2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”但法条未明确，人民法院是以民事案件受理还是行政案件受理。

    关于是否受理的答复。

    第一，2001年7月9日，最高人民法院研究室以法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，对广东省高级人民法院《关于对农村集体经济所得收益分配的争议纠纷，人民法院是否受理的请示》作出答复，认为，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属于平等主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”

    第二，2001年12月31日，最高人民法院研究室以法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，对陕西省高级人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理的请示》作出答复，指出，“此类问题可以参照我室给广东省高级人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(略) 办理。”

    第三，2002年8月29日，最高人民法院立案庭以［2002］民立他字第4号《最高人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的答复》，对浙江省高级人民法院《关于徐志珺等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》作出答复，具体为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。至于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理，则应具体分析。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此发生的争议，也不属于人民法院受理民事诉讼的范围，人民法院不应作为民事案件受理。对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补偿费应直接支付给有关人员。因此发生的纠纷，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应作为民事案件受理。地上附着物与青苗补偿费应归地上附着物及青苗的所有者所有。地上附着物与青苗的所有者因该项补偿费与集体经济组织发生的争议属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。”

    归纳起来，在人民法院是否受理的问题上，法律尚未有明确规定，而上述答复分别由最高人民法院研究室、最高人民法院立案庭作出。按照1997年7月1日起施行的、《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》的规定（已由2007年4月1日起生效的《最高人民法院关于司法解释工作的规定》废止），1997年7月1日至2007年3月31日期间，司法解释的形式，是以最高人民法院名义发布的、编有法释文号的“解释”、“规定”及“批复”。因此，前述答复并非最高人民法院的正式司法解释。

    人民法院受理的是“依法应该受理的案件”，由于法条、司法解释和答复存在冲突，使得人民法院对是否受理出现掌握不一的情况。

    综上所述，“外嫁女”权益纠纷，农村集体经济组织成员资格是核心问题，关系到《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定与《中华人民共和国村民委员会组织法》村民自治制度规定的协调。2005年7月29日，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》公布时，最高人民法院认为，农村集体经济组织成员资格事关公民基本权利，属于《中华人民共和国立法法》第四十二条第（一）项规定的情形［2015年修正后为第四十五条第（一）项］，其法律解释权在全国代表大会常务委员会，故未对此事项予以规定。

     2.广东省的可行性做法。

    2006年12月13日，为切实维护广大农村妇女的合法权益, 促进农村社会和谐稳定, 根据《中华人民共和国妇女权益保障法》和《中华人民共和国农村土地承包法》,广东省委办公厅、省人民政府办公厅以粤委办［2006］142号转发《〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包的集体收益分配权益的意见〉的通知》，指出，“要畅通政府调解和司法救济途径。要按照有关法律法规，着力解决农村妇女权益受侵害问题。对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件, 要认真负责地做好疏导工作, 妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的, 可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。”据此，2007年11月13日，广东省高级人民法院发出粤高法[2007]303号通知，明确，“对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”。自此确立处理“外嫁女”权益纠纷的广东模式，即“政府处理—行政复议—行政诉讼”三步走模式，以此多渠道保障“外嫁女”的合法权益。

    四、减少纠纷的建议。

    笔者通过对在立案庭工作期间办结的“外嫁女”权益纠纷进行分析，提出如下建议：

    第一，推行股权固化。将农村集体经济组织中可用于分配的资产量化为股份，取消男女差别，以户籍、年龄、贡献等为条件配股给有资格的村民，股东在有效期内享有股权。

    第二，确立自治章程、村规民约备案审查制度。村民委员会制定自治章程、村规民约，应依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条规定，及时上报乡镇人民政府备案，由乡镇人民政府行使合法性审查的职权。与此同时，建立对自治章程、村规民约的审查机制，加强对村民自治的引导和监督，对自治章程、村规民约的制定，给予法律、法规和政策指导，从源头上防止发生损害“外嫁女”合法权益的行为。

    第三，国务院已编制规划，深化农村集体产权制度改革。该规划着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，并提出有序推进农村集体资产股份权能改革试点，计划到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。农村集体经济组织成员资格是“外嫁女”能否成为集体资产股东的基础。建议参照广东省佛山市高明区制定《佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见(试行)（征询意见稿）》的形式，使“外嫁女”界定为农村集体经济组织成员的条件具有可操作性。

    第四，强化调解机制。“外嫁女”权益纠纷具有矛盾尖锐、影响大等特点，必须充分发挥乡镇司法所、人民调解委员会的作用，通过调解解决争议。纠纷发生后，可由司法员、调解员深入村、组，宣讲法律、法规和政策精神，提高村民思想意识，消除错误思想，在此基础上，促使当事人与村民委员会达成调解协议或和解协议。