被申请执行人对非诉准予执行裁定不服的救济权利

作者:最高人民法院行政审判庭   信息来源:行政协议典型案例裁判规则与评析 引用0345页   发布时间:2022-09-30  浏览次数:7903  [打印此页 关闭此页]

关于协议相对人对行政协议准予非诉执行的裁定不服应当寻求何种救济路径,《行政协议司法解释》没有进一步作出规定,在行政诉讼法及《行诉解释》中也未能找出具体的法律依据。《行诉解释》第一百六十一条第二款规定“行政机关对不准予执行的裁定有异议的,在十五日内向上一级人民法院申请复议的,上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定”,其仅规定了普通行政非诉执行中行政机关提出异议的复议权,对行政相对人的进一步救济权利并未作出规定。尽管行政非诉执行制度系推定行政相对人因放弃诉权而进入执行程序,但人民法院在作出准予执行的裁定时,确可能因审查程序不当、对法律适用理解错误等导致准予执行的裁定不符合法律规定,如人民法院未通知行政相对人参加非诉执行程序或行政行为属于无效行为的,而直接作出准予执行裁定。尤其是行政诉讼法确立了无效行政行为制度,而无效行政行为并无起诉期限的限制,因而行政相对人未对行政行为提起行政诉讼具有其正当理由,准予执行的裁定必然对其合法权益产生损害,有必要给予其法定的救济路径。

在未来的制度设计上,可以在充分比较不同方案的利弊后作出选择,具体有以下模式:一是允许行政相对人就同一行政行为提起行政诉讼,若行政诉讼的判决结论与非诉准予执行的裁定结论不一致的应当优先适用判决结论而停止非诉执行。其中的弊端在于:对于切实应当进入到执行程序中的行政行为,人民法院可能因对行政诉讼结论不确定性的担忧,而导致执行工作不能实质推动。但从另一个角度考虑,人民法院在作出准予执行裁定时,应当尽到审查职责以确保结论正确,即行政相对人提起的行政诉讼结论应当与其准予执行的裁定结论相一致,最终并不因其实际执行而承担相关责任。即使已经实际执行而需要纠正的,也可以参照执行回转制度,由行政机关履行回转义务,造成损失的则承担相应赔偿责任。二是参照行政机关的相关权利规定而赋予行政相对人对等的复议权。作为与行政机关对等的当事人,应当保障其对等的法定诉权,行政机关对不准予执行裁定可以申请复议,行政相对人对准予执行裁定应当对等享有申请复议的权利。

但目前而言,关于行政机关如何行使复议权,以及人民法院如何审查复议的案件,行政诉讼法及其司法解释仍未予以明确。因而,即使采取这种模式,仍需要相关法律进一步地规定。三是赋予行政相对人申诉的权利。当事人对生效裁判不服可以依法申请再审。准予非诉执行裁定一旦作出即已生效。因此,原则上可以通过申请再审进行救济。但现行法律对于可以申请再审的生效裁定的范围并未进一步规定,其中是否包含准予执行的裁定仍有待明确。

司法实践中,已经生效或发生效力的裁定有多种类型,但通常仅有就当事人之间的争议作出最终结论的裁判文书或调解书等才能申请再审。换言之,当事人可以申请再审的裁定通常均可以被提起上诉,反之亦然。对于诉讼或执行过程中作出的相关裁定,当事人则通常通过提出书面异议或申请复议等方式寻求救济。因此,行政相对人对非诉准予执行裁定不服的,宜参照执行程序中相关救济路径进行,如我国民事诉讼法二百二十五条规定:“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”第二百二十七条规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定中止对该标的的执行;理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,依照审判监督程序办理;与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”因此,申请再审路径不宜适用于对非诉执行裁定,是否可以适用区别于申请再审的申诉路径,即由当事人向人民法院提供线索,由人民法院自行纠正。但在具体实施过程中,也存在法律依据不足以及当事人的权利性不足等问题。
  相比而言,就行政协议的非诉执行而言,赋予协议相对人可以选择多种模式的权利可能更为合理,主要理由为:第一,根据前述分析,认定行政协议非诉执行的裁定不具有诉讼标的羁束力的法律意见可能较为合理,因而第一种模式在法律依据或法律精神上没有障碍。第二,行政协议的非诉执行主要解决行政机关没有主动提起行政协议诉讼资格问题,其制度设计应当等同于协议相对人提起的行政协议诉讼,因而赋予协议相对人具有对等的上诉性的权利。另外,允许协议相对人提起行政协议诉讼,相当于普通合同诉讼的正诉与反诉之间的关系,均符合诉讼规律。